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肖立晟:中美五次贸易摩擦交锋——理解其中的“对等”要求

文/和讯网 2018-05-16 17:46:01 0 0

 

5月3日—4日,美国总统特使、财政部长姆努钦率美方代表团访华。双方就中美贸易问题的商讨以无法满足美国“过分”的要求而结束。市场对中美“贸易战”的悲观预期再起,认为此次不欢而散的谈判,已经表明美国来者不善,不愿以和谈结束贸易争端。针对以上观点,我们认为中美之间的贸易争端:关税及开放领域的部分最终会以和谈结束,遏制中国“制造2025”的部分仍可能会面临长期的摩擦。谈判都有过程,不能期待一次谈判就达成共识结束美国准备已久的贸易争端。在过往的中美贸易之争中,谈判过程也并非一帆风顺。我们在总结过往谈判历程的基础上,探究美国提出“对等”的实际需求,这也可能是未来中美之间长期摩擦的主要方向。

 

一、中美贸易摩擦回顾

 

(一)第一次交锋

 

1987年中美之间第一次贸易争端开始,主要围绕两个问题:一是知识产权,二是贸易。知识产权方面,1987年4月,里根总统签署政令要求美国和外国缔结政府间科技合作协定时必须就知识产权保护达成协议。次年6月,美国驻华大使馆就《中美科技合作协定》同中国进行谈判,谈判中较大分歧是知识产权保护的“对等问题”。美国主张“一方提供法律保护,另一方不提供法律保护,则提供保护的一方享有在世界范围内的一切权益”来处理药品、化学产品、计算机软件、半导体芯片和其他我国尚未完成立法的主体。

 

1989年5月,美国在华盛顿外交会议上丝毫不让步,中方则表示美方要求超出极限,这是不切实际的要求,并重申我国将会加强知识产权保护,正在探讨通过行政措施解决。1990年初,美国助理国务卿与中方通过非正式渠道要求中方提供知识产权保护进展说明,这对两国谈判起到了积极作用。1991年3月,第三轮谈判在北京举行,仍然无果而终,分歧焦点仍然是“对等条款”。

 

1991年4月12日,中方重申采取行政措施保护美方权益,双方同意修改方案,同时中方在条约中加入“除双方就权属分配另有约定外”,留下了灵活处置权益的余地。1991年5月20日,两国正式续签《中美科技合作协定》。

 

在贸易方面,1988年时美国贸易赤字和财政赤字扩大,贸易保护主义抬头,美国决定以双边贸易不平衡为由决定制裁报复主要贸易伙伴,措施包括提高进口商品关税、禁止某些商品进入美国。

 

1991年4月26日,美国贸易代表办公室宣布中国为“重点国家”;5月27日,开始对中国知识产权问题调查;6月11日至15日,美国贸易代表梅西率代表访华,半年内四次谈判,均未达成协议。11月26日,美贸易代表办公室宣布对中国采取报复措施,报复清单包括啤酒、矿石、纺织品、鞋类等总值15亿美元;12月16日,单方面宣布1992年1月16日为谈判最后期限,并对报复清单调整,调整后涉及3-6亿美元的商品。

 

在最后关头,1992年1月17日中美签署《备忘录》,中国同意加入两大世界知识产权保护公约和同意修改专利法,美方宣布贸易清单取消实施。本次贸易战以双方的妥协结束。

 

(二)第二次交锋

 

好景不长,1994年美国贸易代表又指责中国没有保护知识产权;同年4月30日,美国将中国列为“最严重侵犯美国专利权和版权的国家”,并威胁60天内未达成协议便将中国列入“重点国家”。

 

到1994年6月,美国将中国列为唯一的“重点国家”,开始了为期六个月调查;12月美方公布28亿美元报复清单,涉及电子、鞋类、玩具、箱包等,征收100%惩罚性关税;中国迅速公布反报复清单,涉及烟、酒、CD、化妆品等征收特别关税100%。中国的强硬换来了美国再次对外宣布继续谈判,但结果却是谈判破裂。1995年2月,美公布最后报复清单10.8亿美元,并宣布将于2月26日生效。这是美国巧妙的延迟手腕,推迟贸易制裁的实施时间,为回旋提供余地。同时美方谈判代表坎特建议13日在华盛顿恢复磋商,次日中方代表吴仪回函同意磋商但地点要在北京。

 

僵持之下,1995年2月23日美能源部长奥利里率总统特使和大批企业家访华,这一举动在这个微妙的时刻意味深长。2月26日,中美双方采取换文方式达成协议,美国停止301调查,取消贸易报复,中国顶住压力同意加强知识产权保护。

 

(三)第三次交锋

 

平息仅一年时间,中美双方又起贸易争端。1996年4月30日美国政府认为中国没有认真执行协议,再次将中国列入“重点国家”名单,决定通过贸易制裁监督中国执行上次签署的协议。

 

1996年5月15日美方提出建议性制裁措施,制裁内容与上次几乎相同。中方也立刻提出反贸易报复措施:部分进口品加征100%特别关税,同时暂时限制美国产品的进口和暂停审批美方企业在华投资设厂等。

 

1996年6月6日和7日两国代表团非正式磋商,并于17日达成协议,美方取消贸易制裁,中方同意加强执法、严格市场准入以及侵权工厂处置,这次协议只涉及行动性的问题而并不是一系列的承诺。至此,中美知识产权的重大谈判和争端暂时告一段落。

 

(四)第四次交锋

 

自2001年我国入世以来,美国商业界就对中国在世贸组织框架下知识产权保护情况表现出诸多不满。2004年美国再次将中国列入了“重点观察国家”名单,向中国施加压力。

 

2007年美国政府正式向世贸组织提起诉讼,认为中国惩治盗版和假冒商品的刑罚门槛过低、中国海关处置没收侵犯知识产权货物的行为不当、中国限制版权保护的文化产品市场准入。次年,双方分别进行了书面陈述并提交报告。

 

经过两年的审理,2009年WTO专家组以证据不足为由拒绝美国对中国的三项指控,同时指出中国在相关方面存在的不足。同年3月,美国放弃上诉,接受裁判结果。这场闹剧最终以专家组大部分支持中方观点结束,美方证据不足结束。有趣的是,在专家组报告公布之初,美方即在国内高调宣告此次诉讼的胜利。而实质上却是美国主动放弃上诉。美方的高调其中缘由可能是处于政治因素的考虑,美方谈判代表团当时需要向国会及国内行会负责,败诉则会面临很大压力。

 

(五)第五次交锋

 

中美之间贸易第五次争端引发于一场自下而上的申诉。2010年9月美国钢铁工人联合会指出中国的新能源产业政策比如国内补贴损害了美国产业经营和就业,提请对中国展开反补贴调查。奥巴马接受了这一建议并决定在不超过90天内向中国提出磋商要求。

 

2010年10月15日,美国针对中国清洁能源政策措施启动301调查,指控中国“非法”补贴中国清洁能源产品使其低价进入全球市场,损害美国贸易权利;并向世贸组织上诉,并宣布要实施惩罚性关税。2010年10月17日,中国国家能源局驳斥美国指控,指出美国政府能源补贴远高于中国。

 

2010年12月,中美双方在WTO争端解决机制项下进行磋商,同意修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中涉嫌禁止性补贴的内容,终止了WTO程序。这是美国自中国加入世贸组织以来第一次动用“301条款”对其他经济体进行调查,最终以双方磋商协调解决结局。

 

 

(六)以往谈判的美方负责人对华态度

 

 

之前历次主持谈判的美国贸易代表,虽然认同对等原则,但是同样也理性的认识到,中国不可能一蹴而就的实现美方所谓的“对等”,阶段性的进步已经足够了。大部分人都认同,虽然中国对知识产权的保护还不够,中国政府还有对企业的补贴,但是已经取得了长足的进步,只要继续努力,遵守国际规则,就是比较合意的结果。克林顿时期的贸易代表坎特就认为,“中国进步很大,但还不完美”。

 

虽然这些贸易代表大多以“强硬”著称,但他们与此届特朗普政府的贸易代表—贸易顾问纳瓦罗的“强硬”还是有较大的区别。

 

以往贸易代表都认同贸易对中国有利,但对美国更是一件好事。美国只有保持开放才能够不断发展。真正的问题在于美国内部,美国应该控制自己的过度消费,才是根本。中美应该扩大贸易,增进互动。但此次特朗普政府的谈判代表纳瓦罗的思想与此完全相反,他认为,中美贸易是中国在占美国的便宜,中美贸易摧毁了美国的制造业,给美国工人带来失业和经济衰退,贸易对美国是一件坏事。

 

另外,还有一个趋势值得关注,这就是贸易代表逐步开始对WTO机制失去信心。布什、克林顿政府的贸易代表,都对WTO机制充满信心。克莱顿·尤特主动邀请中国加入WTO。他们都认为WTO机制是很成功的,中国加入WTO是中美双赢。但是,进入21世纪,随着中国入世,美国开始改变看法。小布什政府就希望中国最好以中美协商的形式解决问题而非上诉到WTO,到了奥巴马时代,美国转而支持TPP机制。而莱特希泽把对WTO机制的厌恶发展到了新的高度,纳瓦罗则直斥WTO是在偏袒中国。

 

综上来看,谈判需要过程,不是一蹴而就的。美方代表固然强硬,但中美之间的贸易依存也不是过往可同年而语的。因此,我们认为和谈仍是解决中美贸易争端的主基调。

 

二、美方“对等”的含义

 

(一)所谓“对等”的含义

 

从历次中美贸易争端总结来看,美方早在中美贸易第一次交锋时就提出了“对等”的概念。此次美方重提“对等”,且格外强调。美方的“对等”具体指的是什么。我们为此查阅了USTR的相关报告,主要是301报告,特别301报告,和总统年度贸易报告。

 

美方所谓“对等”这一提法的英文为reciprocity或其形容词reciprocal。这一单词在中文中存在两种不同的翻译方法,其含义相去甚远。该单词可以翻译为互惠,例如互惠的双边经贸关系;也可以翻译为对等,例如市场的对等开放。按媒体此前的翻译习惯,当这个词形容宏观性的双边关系时常常翻译成互惠,而在形容技术性具体问题时则翻译为对等。

 

奥巴马政府期间,美方未将投资和贸易的待遇对等作为中美经贸关系的一个焦点话题。这是特朗普政府上台后的新现象。

 

我们认为,美方所指的贸易和投资“对等”,就是指中国必须给予美国企业的待遇与美国给予中国企业的待遇必须是相同的,即“对等的”。

 

特别301报告里强调,“These actions serve as market access barriers and deny U.S. companies reciprocal opportunities to access foreign markets relative to foreign companies operating in the United States.(这些行为成为了市场准入障碍,并且拒绝给予美国企业相对于外国企业在美国的运营对等的市场准入权利)”可以看出,美方认为所谓“对等的机会”,就是指美国企业在进入外国市场的机会要和外国企业进入美国市场的机会“对等”。

 

为了实现这种“对等”,美方要求中国必须加强对美国的开放,而且是真实的开放。总统年度贸易报告指出,“The Trump Administration will use all possible leverage to encourage other countries to give U.S. producers fair, reciprocal access to their markets. The purpose of this effort is to ensure that more markets are truly open to American goods and services and to enhance, rather than restrict, global trade and competition.(特朗普政府将利用一切可能的工具来鼓励其他国家给予美国生产商公平,对等的市场准入权利。这项努力的目的是确保更多的市场真正对美国的商品和服务开放,并增强而不是限制全球的贸易和竞争。)”也就是说,实现“对等”,关键在于中国对美国扩大开放。

 

这里隐含着美方的两个判断:

 

首先,美国自认为已经做到不歧视中国企业,已经给予中国企业很好的待遇,已经让中国企业能够在美国进行公平贸易、自由竞争。之所以“不对等(non-reciprocal)”,责任在于中方,而非美方。中方必须要让美国企业能够在中过进行公平贸易、自由竞争。301报告援引美国商会的报告充分的表现了这一观点, “there is a fundamentally asymmetric playing field, where foreign companies face immensely restrictive policies and barriers when trying to operate in China, while Chinese companies face few to no reciprocal barriers when operating in global markets.(竞争环境是根本不对称的,外国公司尝试在中国运营时面临极大的限制性政策和壁垒,而中国公司在全球市场运营时几乎没有对等的障碍。)”

 

其次,中国所谓的开放,美方认为并不是真正的(truly)开放,更谈不上对等:

 

(1)301报告称,从美国企业到中国进行贸易投资(引进来)这个角度来看,存在着中国对在华美企的不公平技术转移制度(China’s Unfair Technology Transfer Regime for U.S. Companies in China)以及歧视性许可限制(China’s Discriminatory Licensing Restrictions)。首先,中国明确的提出国产化率等违背自由贸易原则的产业政策目标。然后,为了实现此目标,中国对美资提出成立合资公司、转让技术、培训人员、共同开发等等或明或暗的近乎强制的技术转移要求。而一旦中国获得技术,中国转而对美资进入中国相关领域增加限制。如果美国企业不答应,那么就很难拿到许可,这就迫使美国企业不得不屈服。也就是说,中国逼迫美国企业交出技术,而美国并没有逼迫中国企业交出技术,所以,这是“不对等”的。中国必须放弃这种制度安排,以实现“真正的开放”和“对等”。

 

以“长安模式”为例,中国长期以来一直要求外资要以合资企业方式进入并且股权上限为50%。中国利用国外汽车制造商的技术通过合资公司要求发展自主创新能力的战略被中国人称为“长安模式”。中方认为“长安模式”是中国引进,消化,吸收,再创新(IDI)方法向技术发展的一个典型例子。根据中国国资委的文章表述,其主要优势在于:一是掌控产品生产的核心技术,并通过技术壁垒(知识产权保护等)保持企业技术上的领先地位;二是通过核心技术的形成建立技术创新产品族;三是提升品牌价值。但是,随着中国国内生产能力的增长,2010年外商投资目录还在“鼓励”“整车制造”,2011年至2014年变为“允许”,自2015年却开始“限制”“整车制造”。因此美国认为“长安模式”既是对美方最大的“不对等”。

 

 

 

 

(2)301报告还称,从中国企业到美国进行贸易投资(走出去)这个角度来看,中国政府对对美投资中国企业(Outbound Investment)进行了大量补贴和严重干预,同样是为了实现明确提出的国产化率等违背自由贸易原则的产业政策目标,中国政府在利用、操纵对外直接投资,通过对相应中国企业提供大量的补贴、资助、贷款安排、信用担保等行为,中国企业在为了实现产业政策这一政治目标而进行对外投资,美国企业是在同中国政府进行竞争,这是极不公平的。中国政府对OFDI提供支持,而美国没有,这就是“不对等”。中国必须停止、取消这种产业政策支持,才能实现“对等”。

 

以集成电路为例,美方301报告认为,中国政府不赞成中国依赖进口集成电路产品,并强调实现自给自足的集成电路产业的重要性,提出了大量产业政策计划并提出国产化率目标。这一战略的核心支柱是通过海外收购实现技术转让。国家资金在这一收购战略中发挥关键作用。国家政策要求国务院各部门和各级地方政府制定政策性资金,贷款担保,新型金融工具等融资措施,支持这一努力。

 

总而言之,美方认为,所谓“对等”,就是美国如何对待中企,中国就必须如何对待美企。是中国必须向美国“学习”,必须接受美方的规则,而非相反。即美国没有的,中国也不能有,美国有的,中国必须也有!美国没有产业政策,中国也绝不能有;美国关税低,中国必须也采取低关税;美国政府不干预经济,中国政府也不能干预;美国有自由的互联网,中国必须也有,等等,这就是美方“对等”的核心理念。

 

(二)“对等”背后的深层逻辑

 

美方此次把“对等”再次提到桌面上来,表明美国相当一部分人认为,美国企业已经无法同中国竞争了。原因不在于美国,而是在现行的制度安排下,中国企业在政府的支持下进行不公平、不对等的竞争。美国企业不是没有能力同中国企业竞争,而是无力同中国企业背后的中国政府竞争,双方根本就是不对等的。

 

这反映美国决策层对中美经贸关系的看法发生了深层次的转变。2000年,克林顿发表任期内最后一次国情咨文,他呼吁国会批准中国加入WTO的申请。原因有两个,一个是美国已经向中国打开了市场,WTO将使中国向美国打开市场(this agreement will open China's markets to us),给美国带来就业和增长,另一个是入世将会使中国进一步进行制度变革,变成一个符合美国价值观的自由市场和自由国家(Maximize the chance that China will choose the right future)。

 

在那时,在美国甚嚣尘上的是以章家敦为代表的中国崩溃论,他们认为处在政府保护下的中国企业无力同美国企业竞争,一旦进入WTO,中国企业将一败涂地。

 

而仅仅十几年后,这种认为美国能在中国日益开放的市场中获益的想法已经开始退潮。相反,越来越多的人认为,中国凭借着“不对等”的制度安排“占美国便宜”,而又用从美国赚到的钱进一步加强这种“不对等”的制度。此种观点代表人物就是现任美国总统贸易顾问的纳瓦罗。事实上,纳瓦罗是特朗普最信任、最看重的经济学家,或许也是同特朗普想法最接近的经济学家。同时,纳瓦罗也称得上是白宫里反华最坚定的人物。

 

他在2012年出版了《致命中国(Death by China)》一书,书中阐述了特朗普经济学中关于贸易的主要理论。

 

 

 

 

他认为,美国正处于长期衰退,必须进行结构性改革(structural reforms)。衰退原因在于贸易逆差严重拖累了美国的经济增长率,所以必须平衡贸易。除石油之外,中美贸易逆差占美国贸易逆差的75%,所以平衡贸易必须平衡中美贸易。

 

而中美逆差之所以如此之大,主要是因为中国有着不公平,不对等的制度。该制度包括,违规补贴,汇率操纵,知识产权侵犯,牺牲大众的健康、安全和环境来发展经济。所以平衡中美贸易就必须消灭中国不公平,不对等的制度。

 

在这种逻辑下,美国的贸易逆差问题被看作为是一种表象而非本质。需要对此负责的不是美国,而是中国,改变中国的不对等制度成为了美方最核心的要求。

 

(三)逆差是表现,“对等”才是核心

 

从上可以看出,美方决策层当然关心贸易逆差问题,但他们倾向于认为中美贸易逆差的扭转必须依赖于中国变革为一种同美国“对等”的制度。基于这种对等理念,可以解释一些特朗普政府看起来自相矛盾的行为。

 

例如,美方要求平衡贸易,同时又在收紧对华出口,看似矛盾,却能在“对等”这一逻辑下得到解释。如果美国放开对中国如高新技术产品出口,那么在不对等的制度下,中方将给予中国企业特殊补贴,支持中国企业收购美国企业,强迫美国企业转移技术。进而在一系列“引进—吸收—再创新”的产业政策活动下,同美国展开不对等竞争。美国企业将无法同政府支持下的中国企业竞争——恰巧同中国入世时所设想的完全相反。也就是说,美国扩大对华高新技术产品是“饮鸩止渴”。最终结果将是中国企业在政府支持下迅速打败美国的高新技术产业,美国将会连现在的出口都维持不了,美国的贸易逆差将会进一步扩大,经济将会进一步衰退。

 

事实上,在签署备忘录,发起贸易战之前,特朗普曾发表过演讲,他不但明确的使用了“reciprocal(对等)”这个词,而且不厌其烦的重复,一遍遍的解释,甚至还用了mirror(镜子)这个词来进行最简单直白的解释,“The word that I want to use is ‘reciprocal’”、“ When they charge 25 percent for a car to go in, and we charge 2 percent for their car to come into the United States, that’s not good.”、“The word is ‘reciprocal’. That’s the word I want everyone to remember. “We want reciprocal — mirror. Some people call it a mirror tariff or a mirror tax. ”、“Just use the word reciprocal. If they charge us, we charge them the same thing.”

 

总而言之,“对等”是此次美国的核心要求,美方此次所提条件均以对等为核心进行展开。这也是中方难以接受的。

 

三、此次美方条件的具体阐释

 

(一)分裂的华盛顿

 

美国最高决策层本来存在着三种声音。

 

一种是以前经济顾问科恩,前国务卿蒂勒森为代表的温和派,科恩反对加征关税,认同自由贸易,主张同中国进行温和谈判。他们被视为理性的声音,是现实主义者,懂得妥协和退让。

 

一种是以纳瓦罗、莱特希泽为代表的强硬派,他们不仅要求改善贸易状况,还强烈要求中国按照美方的要求进行结构性制度改变。尤其是纳瓦罗,他被视为顽固的“理想主义者”,几乎不会把妥协作为选择方案。事实上,他已经在加州大学欧文分校为自己的理论奔走了将近二十年而没有改变。

 

第三种声音则是中间派,包括财政部长姆努钦、新任的经济委员会顾问库德洛等人,他们主要专注于国内事务,对贸易政策不是很关注,了解也有限。之所以对华强硬,只是在总统命令下对华施压,其决心也有限。他们更倾向于达成一个阶段性协议,只要中国有足够诚意,他们并不愿意大打出手。

 

原本是温和派较占上风。2017年9月,纳瓦罗被降级为科恩的下属,对特朗普影响力大减就是明证。但是在2018年初,科恩和蒂勒森先后辞职,同时纳瓦罗被提升为总统贸易顾问,跻身总统最高级别顾问之列,这表明特朗普已经压服了温和派。自此之后,强硬派的声音迅速占了上风。

 

从上我们可以看出,所谓“温和派”、“中间派”以及“强硬派”的交替站岗,更像是特朗普为贸易谈判做的不同布局。刘鹤副总理将与5月15日—19日再次访美,一度曾传出访美或将推迟,原因主要在于华盛顿内部再度发生分歧。强硬派认为需要一劳永逸的解决中美问题,但中间派认为强硬派的目的不现实,主张只要一定程度上削减贸易逆差,中国做出切实的改进,就可以达成协议。虽然特朗普对强硬派比较支持,但在贸易战日益发酵的情况下,特朗普或将重新布局,中间派的呼声越来越高,这可能会为此次谈判打下和解的基础。但作为最不可能让步的人,纳瓦罗的声音与地位变化,将可能是美方内部势力对比发生变化的征兆。

 

(二)此次美方各款条件出处

 

(1)知识产权对等集中于301报告

 

此次美方开出的条件,其核心在于知识产权对等。其思路在USTR所发布的301报告之中可以一窥究竟。美方认为,中美之间的知识产权不对等主要体现在两点。

 

一是,中国在引进美国企业时没有保护好知识产权,反而强制性的或明或暗地要求以交出技术作为美国企业进入中国的条件。所以,美方要求,“中国将加强知识产权保护并取消针对合资企业的与技术相关的要求。”“中国同意……停止通过网络行动、经济间谍活动、假冒和盗版针对美国技术和知识产权的行为。中国还同意遵守美国出口管制法律。”

 

二是,中国在美投资背后很大程度上受到中国政府操纵。所以,美方要求“中国不会反对、挑战、或报复美国限制中国投资美国敏感技术部门或对美国国家安全至关重要的部门”。

 

美国贸易代表办公室主任莱特希泽是301报告的起草者,他的出发点在于知识产权。

 

他认为,中国强迫美国企业交出技术,实行歧视性的许可制度,并且以国家资本主义的方式支持中国企业在美国收购技术和企业。如果中国不进行根本性的制度安排改革,传统的平衡贸易方法,如扩大出口和吸收投资就是饮鸩止渴。中国将会不公平的取得美国的知识产权,并反过来同美国竞争,使得贸易情况进一步恶化。

 

因此,他要求进一步加强对中国在美投资的限制,要求中国加强知识产权保护,不再要求美方强制转移技术,实行平等的许可制度,并遵守美国出口管制法律。

 

(2)USTR国会报告:补贴

 

以上两点所对应的美方条件反映在USTR的301报告里,另外几点要求分散在多个文件,但USTR向国会提交的综合性报告中也做了重点提及。

 

报告认为,中国政府对企业的补贴使得中国产能严重过剩,进而压低了产品(如钢铁、光伏产品)在全球市场上的价格,并且导致美国出口份额在国外市场的下降,最终损害美国工人和工业的利益。所以,要求“中国还要立即取消一切会导致产能过剩的扭曲市场的补贴”。

 

商务部长罗斯是一名企业家,原本也是自由贸易的倡导者。但是由于名下有一些钢铁企业,近几年连年亏损,这使得罗斯为特朗普的贸易政策贡献了一个新的思想。

 

他认为之所以美国的企业亏损,出口疲软,逆差猛增,并不是由于中国向美国出口了多少产品。而是中国向世界市场倾销其过剩产能,例如钢铁,从而压低了国际市场价格,导致美国企业亏损,无法在世界市场上同中国企业竞争。而之所以中国企业能够以如此低的价格销售产品,原因在于中国政府给予的补贴扭曲了市场价格。所以中国必须取消这种补贴机制,包括产业政策。

 

基于同样的理由,他认为中国制造2025的结果就是中国政府会用补贴中国企业,形成过剩产能,进而压低高科技产品的国际市场价格,最终美国企业无力抗衡,逆差将进一步扩大。

 

因此,他强烈要求中国取消所有形式的补贴政策,并对中国施加惩罚性关税。

 

(3)USTR国会报告:WTO

 

报告认为,美国将继续积极捍卫WTO对美国贸易救济行动的所有挑战,例如,中国要求在2016年12月就美国在涉及中国产品的反倾销程序中适用非市场经济方法一事进行磋商。所以,要求“中国将撤回向WTO反映中国没有被作为市场经济国家对待的申诉。”并进一步提出了数条要求中国不得向WTO等多边组织申诉的要求。

 

莱特希泽对WTO安排极度反感,认为中国建立贸易壁垒、侵犯知识产权,而WTO体系对此无能为力,最终使美国受损。要求中国在WTO撤诉,并不得再申诉等条件可能出自莱特希泽。

 

(4)平衡贸易逆差

 

报告还认为,USTR将继续采取这些行动,以确保美国农民,牧场主和出口商获得他们应得的市场准入条件。所以,要求中国“开放服务业和农产品行业”。

 

至于平衡逆差,美方要求总计削减2000亿贸易逆差并要求中国将关税降低至与美国同样的水平。在签署行政备忘录之前的演讲中,特朗普说已经要求中国领导层削减1000亿美元逆差,并在最终条件里加码至2000亿美元。至于关税对等,特朗普在演讲中也要求采取“mirror tax”,也就是完全对等的关税。

 

总统贸易顾问纳瓦罗相对来说比较关心逆差问题,因为他的思想体系的开端就在于中美贸易逆差拖累了美国经济的增长速度,致使美国经济陷入长期衰退,所以必须平衡贸易逆差。

 

很难说哪个条件是纳瓦罗所偏好的。纳瓦罗几乎支持所有的条件,并且可能还觉得条件过于优惠。纳瓦罗一向声称中国有一整套不公平、不对等的制度安排,并最终导致了中美不公平竞争,最终使美国经济陷入衰退。为了拯救美国的经济,给美国人带来就业机会,必须消除的是中国的整个不公平贸易体系。

 

四、“施压”是筹码,“和谈”是结果

 

(一)中国已经做了什么

 

(1)进一步扩大开放

 

中国在用开放表明自己的态度。美国越是声称中国是世界自由贸易制度的破坏者,中国越要用坚定的开放步伐来反击。在以海南纪念大会为代表的一系列活动中,中方明确表示了要进一步加大、加快开放力度的态度,并且在落到实处。例如,多家外资金融机构已经获批突破50%股权限制,在中国设立控股机构。

 

(2)对等制裁回击

 

美国出台对华制裁方案,中方均予以对等回击。3月23日凌晨,特朗普签署备忘录,发起贸易战,中国几个小时后就出台方案,拟对自美进口部分商品加征关税措施。4月3日,美方宣布对接近500亿美元的中国进口产品加征25%关税,中国随后就宣布等额贸易制裁,同样加征25%关税。这表明了中方的决心和态度。

 

同时,中方主要制裁的是美国的汽车、农产品的对特朗普相对比较支持的行业,以向特朗普施加压力。

 

(3)灵活运用行政手段施压

 

除了正式的制裁回击,中国还采用灵活的行政手段进行施压,让美方感受到切实的压力,而非尚未生效的关税。中国边检开始延迟放行美国农产品、豪华汽车、甚至宠物食品的进口。

 

(二)中方的应对:以压促变

 

中国最好的应对方式就是以压促变。摆在特朗普面前的有两份方案,一份是在上次谈判中已经达成的一些共同点,包括中国扩大农业和服务业开放,加强知识产权保护,一定程度上降低关税,扩大对美国汽车、油气等进口来削减贸易逆差等,这些是中国当局可以谈的。另一份是基于纳瓦罗、莱特希泽等强硬派所提出的彻底性方案,包括要求中国取消任何形式的补贴,不再执行“中国制造2025”等产业政策,中国降低关税至美国水平等所谓的“mirror”式的方案,这牵涉中国发展的核心利益,中国不愿意进行谈判。

 

特朗普在国内外压力之下,很可能将会转向前一个方案,以取得阶段性成果。历次中美贸易战以及此次贸易争端的过程表明,长期来看,贸易争端在围绕“对等”原则博弈,短期来看,贸易争端是达成某种政治诉求的重要手段。预计中美双方经过前期“压力测试”,相互试探出谈判的底线后,最后将达成双方可接受的谈判协议。我们预期“522”这个节点,特朗普有较大概率推迟对中国加征关税的时点,为下一阶段的谈判预留时间。

 

作者 肖立晟、袁野

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